Strategisch partnerschap leidt tot baanbrekende humanitaire verdragen over mijnen en clustermunitie

Bij mijnen of clustermunitie denkt u allicht eerder aan het slachtoffer dan het wapen. Misschien hebt u het beeld voor ogen van een jong meisje dat een been verloor of die jongen in een rolstoel die zijn twee benen kwijtraakte. Die slachtoffers zullen voor altijd het gezicht blijven van twee humanitaire ontwapeningsverdragen. Die verdragen verbieden wapens waarvoor de mensheid zich zou moeten schamen.

Het “Verdrag inzake het verbod op het gebruik, de opslag, de productie en de overdracht van antipersoonsmijnen en inzake de vernietiging ervan” van 1997 en het “Verdrag inzake clustermunitie” van 2008 zijn meer dan ontwapeningsverdragen. Niet alleen omdat ze burgers vrijwaren voor de desastreuze gevolgen, maar ook omdat ze de slachtoffers uitdrukkelijk erkennen en slachtoffersteun opnemen in de bepalingen. Daarmee vernieuwden en verrijkten ze het humanitair recht. Het citaat van de website van de “International Campaign to Ban Landmines” (ICBL) vat de beschrijving van het Ottawaproces zeer treffend samen:“The so-called Ottawa Process that led to the signing of the Mine Ban Treaty has been described as unorthodox, historic and unique. What was so different about it? The treaty was the product of an unusually cohesive and strategic partnership between governments, international organizations like the ICRC, UN agencies and civil society represented by the ICBL. For the first time, small and medium sized powers (from Australia to Zimbabwe) came together and decided on a course of action. They took the lead and were not held back by some of the superpowers that had not yet agreed to ban landmines (such as China, Russia and the USA). Most former mine producers and many users (…) joined the process.”

1. Het Ottawaproces komt op gang: onorthodox

Omdat de ICBL geen genoegen kon nemen met het Verdrag inzake Conventionele Wapens (CCW) van 1980, vroeg de Franse campagne met als voortrekker Handicap International aan de toenmalige Franse president om op te roepen tot een herzieningsconferentie van de CCW. Deze vond plaats in 1995-1996. Ze slaagde er echter niet in betekenisvolle verbeteringen aan te brengen aan een tekst. Aan het slot van de conferentie verklaarden 40 regeringen dat ze wel wilden werken naar een totaal verbod op landmijnen toe. In oktober 1996 bepaalden 50 staten en het middenveld in Ottawa hun actiestrategie. De Canadese minister van Buitenlandse Zaken, Lloyd Axworthy, daagde de aanwezigen uit om binnen het jaar naar Canada terug te keren om een verdrag te ondertekenen. “It was really breath-taking”, stelt de gedreven leidster van de coalitie tegen landmijnen, de Amerikaanse Jody Williams. Oostenrijk hanteerde de pen. Dat België als eerste land antipersoonsmijnen verbood, was een belangrijke impuls. Gelijkgezinde staten, niet-gouvernementele en internationale organisaties zoals het Internationale Rode Kruiscomité (ICRC) vormden een “kerngroep”. Uit alle continenten kwam een dynamiek op gang. Uniek was dat de ICBL officieel een zitje kreeg bij de diplomatieke onderhandelingen en van bij het prille begin een bijdrage kon leveren aan de tekst. De valkuilen van de CCW werden vermeden door betere regels – een stemming verving de consensus en v’o’or de onderhandelingen moesten staten het eens zijn over een basistekst – een vooral goed leiderschap. Zo bleef de tekst sterk en werden de onderhandelingen niet vertraagd.

Een onderhandelde tekst werd aangenomen in Oslo, Noorwegen, in september 1997 en getekend door 122 staten in Ottawa, Canada, op 3 december 1997. Na minder dan twee jaar kon het verdrag in werking treden, sneller dan enig ander verdrag. Na negen maanden hadden al 40 staten het verdrag geratificeerd. De ratificatie of toetreding kan plaatsvinden bij de Verenigde Naties (VN) in New York. Zij staan ten volle achter het verdrag, ook al kwam het niet tot stand via een traditioneel VN-kanaal als de CCW.

2. Oslo leert van Ottawa

Staten die tot het Ottawaverdrag zijn toegetreden, mogen nooit “antipersoonsmijnen gebruiken of ontwikkelen, produceren, anderszins verwerven, opslaan, aanhouden of overdragen”. Ze moeten antipersoonsmijnen vernietigen binnen de vier jaar, mijnen ruimen op hun territorium binnen de tien jaar, zorgen voor mijneducatie in streken getroffen door mijnen en steun bieden aan slachtoffers in de zin van “zorg, rehabilitatie en sociale en economische integratie”. Alle verdragspartijen hebben het recht om steun te zoeken en te krijgen, “waar doenbaar, van andere verdragspartijen in de mate van het mogelijke”. Elke verdragspartij moet uiteraard de nodige, nationale uitvoeringsmaatregelen nemen.

De gelijkenissen met het Clustermunitieverdrag zijn frappant. Zo luidt het verbod in het Verdrag over Clustermunitie: “geen clustermunitie gebruiken, rechtstreeks of onrechtstreeks, ontwikkelen, produceren, anderszins verwerven, opslaan, aanhouden of aan derden overdragen”. Verdragspartijen moeten clustermunitie “vernietigen binnen acht jaar of vernietiging waarborgen” (meer tijd dan voor mijnen) en opruimen “op hun territorium binnen de tien jaar”.
Beide verdragen kwamen tot stand mede dankzij een compromis. Het landmijnenverdrag verbiedt geen antivoertuigmijnen en slaat dus enkel op antipersoonsmijnen. Het clustermunitieverdrag verbiedt alle clustermunitie met onaanvaardbare gevolgen voor burgers, d.w.z. alle tot nog toe in een conflict gebruikte submunitie. Dit betekent dat de ‘SMART 155’ en de ‘BONUS’, die elk uit twee stuks submunitie bestaan, niet onder de definitie van clustermunitie vallen.

Het Verdrag inzake clustermunitie zal nog meer dan het landmijnenverdrag het slachtoffer centraal plaatsen. Daar is de inzet van de slachtoffers zelf, in beide processen, niet vreemd aan.

3. De slachtoffers als drijvende krachten

Slachtoffers speelden een cruciale rol in het Ottawaproces. Song Kosal bijvoorbeeld die aanwezig was in Brussel bij een cruciale voorbereidende bijeenkomst in 1997. Zij en Tun Channereth, ook een overlevende van mijnen uit Cambodja, werden het gezicht van de campagne. Vele slachtoffers waren meer dan levende getuigen, ze droegen hun steentje bij om het landmijnenverdrag in de praktijk om te zetten: Margaret Arach Orech in Oeganda, Gonfa Bekele in Ethiopië, Jezus Martinez in El Salvador, Abu Osama Abdullah in Soedan en Firoz Alizada, die vanuit Afghanistan het ICBL-CMC (ICBL en de Cluster Munition Coalition) team in Genève kwam vervoegen.

Kevin Bryant, ex-ontmijner en mijnslachtoffer, maakte een onuitwisbare indruk in de Belgische Senaat en later in de Kamer tijdens briefings over clustermunitie. In België was het Osloproces immers in gang gezet voor het een naam kreeg. Nadat Handicap International met Human Rights Watch en Netwerk Vlaanderen (nu FairFin) een persconferentie organiseerde over clustermunitie, diende senator Philippe Mahoux prompt een wetsvoorstel in. De Belgische ban op clustermunitie was ondanks protest van de militaire industrie niet meer te stuiten. Het strategisch partnerschap van middenveld en parlement, slachtoffers en media, deden in dit succesvolle proces een eerste domino vallen.

Bij het begin van de campagne tegen clustermunitie was het niet zo gemakkelijk slachtoffers van clustermunitie bij elkaar te brengen. Tegenover de meer dan 70.000 mijnslachtoffers stonden toen bijna 17.000 geïdentificeerde slachtoffers van clustermunitie (zie www.the-monitor.be). Handicap International België nam onder de enthousiaste leiding van Stan Brabant het initiatief om van slachtoffers van clustermunitie een hecht team te maken, hen persoonlijk te begeleiden in het omgaan met hun problematiek en hen bij te scholen in informatica, media, pleitbezorging, management van projecten enzovoort. Onder de naam “Ban Advocates” drukten ze een stempel op het Osloproces, dat bekroond werd met de ondertekening van het verdrag op 3 december 2008 in Oslo. De internationale dag voor personen met een handicap was ook al de verjaardag van de ondertekening van het landmijnenverdrag in 1997 in Ottawa. Daarmee omarmt die datum drie conventies. De Conventie voor de Rechten van Personen met een Handicap van 2006 is immers ook voor slachtoffers van mijnen en clustermunitie een richtinggevend instrument. Ze hebben raakvlakken, die samenwerking en afstemming op elkaar vanzelfsprekend en dwingend maken.

Vandaar dat “Ban Advocates” naast de vele mijnslachtoffers ook een rol speelden tijdens de Elfde Bijeenkomst van Verdragspartijen van het Landmijnenverdrag in november 2011 in Phnom Penh, Cambodja. Zij spraken met diplomaten uit de regio en spoorden hen aan om hun staten te overtuigen toe te treden tot het Ottawaverdrag. Zo ontmoetten ze bijvoorbeeld een vertegenwoordiger van Laos. Dat land had wel de Eerste Bijeenkomst van Verdragspartijen tot het Verdrag inzake clustermunitie in Vientiane georganiseerd, maar was nog niet tot het Ottawaverdrag toegetreden. Ze spraken ook met een diplomaat van Myanmar, de enige staat ter wereld waar regering en rebellen nog mijnen leggen (zie The Monitor). Het argument van de overlevenden is telkens opnieuw: het wapen bannen is de enige mogelijkheid om nieuwe slachtoffers te voorkomen en om het best de slachtoffers te helpen.

Er zijn nog wat landen te overtuigen: 37 landen zijn niet toegetreden tot het Mijnenverdrag, 159 zijn verdragspartij, 2 hebben tekenden (Marshall Islands en Polen, waarvan wordt verwacht dat het dit jaar ratificeert); 111 landen, waarvan 71 verdragspartijen, scharen zich achter het Clustermunitieverdrag (op 15 mei 2011). Onder de tegenstanders van beide verdragen figureren een aantal grote landen: de VS, Rusland en China. Zij konden echter niet beletten dat mijnen zo gestigmatiseerd raakten, dat ze nog nauwelijks gebruikt, haast niet meer gemaakt en niet langer verhandeld worden. Zelfs de VS houdt zich in feite aan het verbod. ICBL-CMC heeft altijd kunnen wijzen op het succes van het Ottawaverdrag ondanks de afwezigheid van de “groten”, wanneer sceptici twijfels hadden bij de zin van het Osloverdrag, waar opnieuw dezelfde landen het laten afweten.

4. De slachtoffers: het hart van het Verdrag inzake clustermunitie

Vele spelers in het Osloproces leerden uit het Ottawaproces en uit actieplannen en ervaring op het terrein. De lat voor slachtofferondersteuning moest hoger liggen. De confronterende, inspirerende en stuwende aanwezigheid van slachtoffers van bij het begin van de campagnes heeft daartoe bijgedragen, net als de rol van de onderzoekers van The Monitor (het monitoringorgaan voor de beide conventies, dat gerund wordt door niet-gouvernementele organisaties) en de gedrevenheid van een organisatie zoals Handicap International. Deze werd immers geboren uit de confrontatie met slachtoffers van mijnen in Cambodja in 1982. Als besturende niet-gouvernementele organisatie binnen de nu samengesmolten coalitie voor de strijd tegen landmijnen en clustermunitie, ICBL-CMC, spreekt ze rechtstreeks vanuit het werk met en voor de slachtoffers.

Het nieuwe aan het Clustermunitieverdrag is dat de slachtoffers zowel uitgangspunt als einddoel zijn. Ze waren cruciaal bij het tot stand komen van de tekst én vormen tegelijkertijd het hart er van.

De “Ban Advocates” toonden de diplomaten dat de slachtoffers inderdaad het alfa en het omega moeten zijn van dit verdrag. De ex-ontmijner Sladjan Vučković sprak op de conferentie van getroffen landen in Belgrado, Servië, in 2007 over zijn ervaring bij het ruimen van clustermunitie. Dit was net na de NAVO-bombardementen in 1999 en net voor zijn eigen ongeval:

“In mid-April, I was clearing an area near Kursumlija. The road and 50 metres on both sides of it were covered with cluster bombs. There wasn’t a military target in the vicinity. I don’t know why it was bombed, or at least I didn’t know while I was travelling towards the spot. Right there, in front of a bridge, I saw a blue car. (…) On the rear seat, full of blood, there was a kid’s bag full of toys, also riddled with bombs. (…) Under the seat, there was a milk bottle with just a little milk left in it, also hit by some shrapnel. The bodies of the killed family, who had been fleeing the war, had already been removed.”

Stan Brabant van Handicap International België noemt het een van de eerste en misschien wel sterkste interventies van een van de “Ban Advocates”. Hij getuigt hoe de sfeer in de zaak totaal veranderde toen de “Ban Advocate” sprak en citeert de woorden van een delegatielid:

“Ik herinner het me nog levendig. We mochten niet te emotioneel worden, we konden toch niet in tranen uitbarsten, maar de meeste mensen voelden zich wel alsof ze weenden, omdat het verhaal zo vreselijk was en verteld werd op zulk een zakelijke manier. (…) Deze momenten hadden een reële impact op de diplomaten, die uiteindelijk ook slechts mensen zijn. Het versterkte ook onze motivatie om een conventie te verkrijgen.” (Zie Disarmament Forum, UNIDIR)

5. Fatal Footprint: 98% burgerslachtoffers

Deze wapens zijn zo gevaarlijk dat ze zelfs geoefende ontmijners doden en verwonden, maar het doorslaggevende argument om clustermunitie radicaal te verbieden is het overweldigende aandeel burgers onder zijn slachtoffers. Het eerste voorlopige rapport van Handicap International, “Fatal Footprint: the Global Human Impact of Cluster Munitions” van begin november 2006, sloeg in als een bom door één onthutsend cijfer: 98% van de slachtoffers van clustermunitie zijn burgers. De wereldwijde weerklank van dit rapport in de media bood steun aan Noorwegen dat op dat moment het startsein gaf voor het Osloproces.

Algemene regels van internationaal humanitair recht (IHR) waren niet in staat gebleken om burgers te beschermen tegen clustermunitie. Daarom riep het ICRC, waakhond van het IHR, op een persconferentie op 6 november 2006 op “tot nationale en internationale actie om de verwoestende gevolgen van deze wapens op de burgerbevolking aan te pakken.”

6. Genève: CCW of het einde van een nachtmerrie

In Genève liepen ondertussen onderhandelingen over clustermunitie in the kader van het Verdrag inzake Conventionele Wapens (CCW). De bedoeling was niet om clustermunitie te verbieden, maar om clustermunitie technisch te verbeteren of te onderwerpen aan regels, bijvoorbeeld voor productie en gebruik. De idee dat er “veilige” en “niet-veilige” clustermunitie zou bestaan, “goede” en “slechte” manieren om ermee om te gaan, leek onuitroeibaar.
Sommigen noemden clustermunitie met een zogenaamd “zelfvernietigings- of neutraliseringsmechanisme” veiliger. De studie van Norwegian People’s Aid “M-85 – An Analysis of Reliability” (2007) onder de impuls van Grethe Østern en met de steun van militair expert Colin King en onderzoeker Ove Dullum was een breekpunt. Ze kelderde de mythe dat over de aanvaardbaarheid van clustermunitie kon worden gesproken op basis van de falingsgraad. De onderzoekers toonden aan dat de bewuste M85, clustermunitie met een zelfvernietigingsmechanisme, die zo overvloedig was rondgestrooid in Libanon, geen falingsgraad van 1% had op het terrein, maar wel 10 keer meer. Elf jaar lang zou het spook van de lage falingsgraad nog blijven rondwaren in de CCW-onderhandelingen over clustermunitie tot november 2011. Toen werd het bij gebrek aan consensus afgeblazen, dankzij hevig verzet vanuit het Osloproces. Voor de overlevenden van clustermunitie was de gedachte dat het succesvolle Osloverdrag zou worden ondermijnd door een protocol dat nog altijd clustermunitie zou toelaten, een nachtmerrie. Voor ettelijke experts in het internationaal humanitair recht was die dubbele standaard nooit gezien en ondenkbaar.

7. “Cluster munitions that cause unacceptable harm”

In november 2006 al waren staten zoals Noorwegen, Nieuw-Zeeland, Oostenrijk, Ierland, Mexico, België en andere zo vooruitziend, dat ze de CCW vaarwel zeiden en in navolging van het Ottawaproces een nieuwe alternatieve dynamiek opstartten. Dit gebeurde in Genève met een tekst die in het Engels een dubbelzinnigheid verraadde. Het zou gaan om een verbod op “cluster munitions that cause unacceptable harm”. In het Nederlands had men hier al moeten kiezen uit de twee mogelijkheden: clustermunitie die (altijd) onaanvaardbare schade toebrengt aan burgers OF (alleen die) clustermunitie die onaanvaardbare schade toebrengt aan burgers. Meteen een belangrijke vraag: veroorzaakt alle clustermunitie altijd per definitie onaanvaardbare schade of gaat het slechts om enkele types die dan moeten worden verboden. Het standpunt van Handicap International is daarin altijd vrij radicaal geweest. De dubbelzinnige formulering kon op het einde van de conferentie in Oslo, op 23 februari 2007, 46 landen achter zich scharen en gaf meteen het startsein voor een reeks internationale (Lima, Wenen, Wellington, Dublin, Oslo), thematische (over vernietiging van stocks in Berlijn en steun aan slachtoffers in Brussel) en regionale conferenties of workshops.

De schade, die wordt toegebracht aan burgers, zal wegen op het verdrag en is merkbaar zowel in de definitie van het slachtoffer als dit van het wapen. Het leed toegebracht aan burgers wordt de ultieme toetssteen voor wat al dan niet als clustermunitie zal worden verboden.

8. Wie is slachtoffer?

Dat het op de eerste plaats om de slachtoffers gaat, weerspiegelt zich in het feit dat de eerste definitie van het verdrag niet die van clustermunitie is, maar wel die van slachtoffer (artikel 2) (niet aanwezig in het verdrag van Ottawa). De definitie van slachtoffer luidt: “alle personen die als gevolg van het gebruik van clustermunitie zijn gedood of fysiek of psychisch letsel hebben opgelopen, economische verliezen hebben geleden, maatschappelijk zijn uitgesloten of die bij de verwezenlijking van hun rechten ernstig zijn belemmerd. Tot deze slachtoffers behoren de personen die rechtstreeks de gevolgen van clustermunitie hebben ondervonden alsmede hun getroffen familie en gemeenschap”. In die definitie weerklinken de woorden van de vrouw van Sladjan Vučković, Dusica tijdens de conferentie van Wellington: “Wie is slachtoffer van clustermunitie? Is het alleen maar die ene onschuldige, het slachtoffer zelf, dat zeker het meeste lijdt, of zijn ook wij die met hen leven slachtoffer?” En ze voegde eraan toe: “hele families, hele gemeenschappen zijn getroffen door clustermunitie”.

Volgens de Oostenrijkse diplomaat Markus Reiterer, Friend of the President for Victim Assistance, werd de voedingsbodem voor een “breed en omvattend concept” van slachtoffersteun gelegd tijdens de sessie over Slachtofferondersteuning tijdens de regionale conferentie in Brussel op 31 oktober 2007 (Zie Disarmament Forum, UNIDIR). Achter de schermen werd hard gewerkt door de onderzoekers van The Monitor, Handicap International met de “Ban Advocates” en Landmine Survivors Network, onder de bezielende en professionele leiding van prof. Dr. Ken Rutherford, zelf een mijnslachtoffer. Zij waren ook de enthousiaste bondgenoten van de Latijns-Amerikaanse landen, die de al sterke tekst rond slachtofferondersteuning verdedigden en nog verbeterden tijdens de onderhandelingen in Dublin. Alle bepalingen, die verwijzen naar het slachtoffer, maken van het Verdrag inzake clustermunitie een mijlpaal in het internationaal humanitair recht en een voorbeeld voor toekomstige verdragen.

Markus Reiterer noemt de definitie van slachtoffer in het Verdrag “bewust breed”, maar tegelijkertijd “realistisch”. Ze is immers het gevolg van het wapen zelf, dat in één klap grote oppervlaktes kan contamineren en dus hele gemeenschappen kan treffen, niet alleen tijdens een conflict, maar door de niet ontplofte en ontplofbare resten, ook lang erna. In overeenstemming met de op mensenrechten gebaseerde benadering van slachtoffersteun benoemt en beschrijft de definitie ook de “schade” die wordt toegebracht en aan wie. Tijdens de onderhandelingen in Dublin vroegen sommigen zich af of de toevoeging families en gemeenschappen ons niet te ver zou leiden. Daarom werd dit verduidelijkt en ingeperkt tot “hun” “getroffen” families en gemeenschappen. Zorgvuldig werd er echter over gewaakt dat geen enkel direct slachtoffer uit de definitie zou vallen: ook de overleden slachtoffers niet. En al waren de schijnwerpers volop gericht op de slachtoffers met een handicap, door het woordje “of” werd duidelijk dat ook die personen zijn bedoeld die psychologische kwetsuren opliepen, economisch verlies leden, sociaal gemarginaliseerd werden of gehinderd werden in het realiseren van hun rechten.

9. Wie is verantwoordelijk voor slachtofferondersteuning?

Moeten zij die clustermunitie gebruikten niet de resten ruimen en de slachtoffers steunen? Er gingen stemmen op om de gebruiker verantwoordelijk te stellen, maar dat bleek voor de overgrote meerderheid van onderhandelaars niet de beste weg. Uiteindelijk is elke staat verantwoordelijk voor zijn burgers en in het verdrag staat dan ook te lezen dat elke staat de vereiste steun zal verlenen aan slachtoffers die vallen “onder zijn jurisdictie of controle”. “Of”, want een van beide is voldoende. Het is een zware last voor een arm land als Laos met duizenden slachtoffers. Hoe hulp organiseren voor de talloze dorpjes in de jungle die slechts te voet of zelfs per vlot zijn te bereiken? Daarom heeft elke verdragspartij het recht steun te zoeken en te krijgen (artikel 6 over internationale samenwerking). En bovendien: elke verdragspartij “in de positie om het te doen”, moet technische, materiële en financiële steun verlenen aan verdragspartijen die getroffen zijn door clustermunitie. Door het woordje “moet” wordt deze bepaling uit het Osloverdrag sterker dan deze van het landmijnenverdrag. Het landmijnenverdrag had op dat punt nog alle mogelijke reserves ingebouwd: “alle verdragspartijen hebben het recht om steun te zoeken en te krijgen, waar doenbaar, van andere verdragspartijen in de mate van het mogelijke”. Omdat ook in het Osloverdrag het diplomatieke “in a position to do so” overeind blijft, stelt ICBL-CMC steeds uitdrukkelijker dat elke verdragspartij daartoe in staat is, zij het niet financieel dan via expertise. Mexico en Latijns-Amerikaanse staten hebben zelfs met CMC Mexico en Handicap International het initiatief genomen om gesprekken te beginnen over een Zuid-Zuid-samenwerking, eventueel met (financiële) steun van het Noorden.

Tijdens de laatste bijeenkomsten is er een groeiende bereidheid merkbaar om zich in te zetten voor slachtofferondersteuning, al gaat het leeuwenaandeel van de fondsen nog altijd naar ruiming. Donorstaten zijn vragende partij naar getroffen landen toe. Ze dringen er bij hen op aan om hun verantwoordelijkheid op te nemen (national ownership), ondersteuning van slachtoffers als een prioriteit aan te merken (voor de Europese Commissie, die geen budgetlijn voor mijnactie meer heeft, maar alles inpast in een breed ontwikkelingskader is dit bijvoorbeeld een vereiste) en duidelijk te maken waar de noden liggen. Dat kan bijvoorbeeld in het jaarlijks rapport, waartoe de verdragspartijen verplicht zijn. Tot nog toe is er weinig gebruik van gemaakt, ondanks herhaaldelijk aandringen van België, dat de rapportering aangaande het Osloverdrag opvolgt en hiervoor ook nieuwe instrumenten ontwikkelt. De verdragspartijen moeten zich ook houden aan een aantal zeer concrete bepalingen van artikel 5 (zie volgende paragraaf).

Lang niet alle slachtoffers krijgen steun en ze krijgen zeker niet alle steun die ze nodig hebben. Volgens de Landmine Monitor ging in 2010 480 miljoen US dollar naar mijnactie, waarvan 14 % naar slachtoffersteun. België spendeerde in 2010 8 miljoen EUR aan slachtofferondersteuning, bevestigde prinses Astrid tijdens de Eerste Bijeenkomst van Verdragspartijen tot de Conventie inzake clustermunitie in Vientiane, Laos.

10. Concrete stappen voor concrete mensen

De onderzoekers van het Victim Assistance team van de Landmine Monitor onder de coördinatie van de Vlaamse onderzoekster, Katleen Maes, drongen steeds opnieuw aan op concrete, sterke, klare, specifieke en meetbare stappen. Al tijdens de conferentie in Wellington gaf Dejan Dicic, “Ban Advocate” uit Servië, aan wat getroffen landen te doen stond: de noden van de slachtoffers vaststellen, de wetgeving op punt stellen, een referentiepersoon aanduiden, een nationaal plan opstellen met timing en de overlevenden en hun families hierin volop laten meespelen. Dit vinden we o.m. terug in de tekst van de conventie, die zelfs nog concreter werd: geen nationaal plan zonder budget, geen steun zonder het mobiliseren van nationale en internationale fondsen, richtlijnen en een handleiding voor goede praktijken. Bijkomende structuren waren niet nodig, de steun zou zich inpassen in de bestaande. Ook waakt de tekst erover dat de slachtoffers van clustermunitie geen geprivilegieerden worden en stelt artikel 5 uitdrukkelijk: “voorkomen van discriminatie jegens slachtoffers van clustermunitie of onderscheid tussen slachtoffers van clustermunitie en personen die door andere oorzaken gewond of gehandicapt zijn geraakt; verschillen in behandeling dienen uitsluitend gebaseerd te zijn op medische, psychologische of sociaaleconomische behoeften of behoeften op het gebeid van revalidatie.”

En eens te meer gaven “Ban Advocates” de bepalingen een menselijk gezicht. Soraj Gulam Habib had ons op 4 december 2008 verteld hoe zijn dokters hem al hadden opgegeven en zijn vader hem uit het dodenhuisje moest gaan halen. Hij zei tot de verzamelde diplomatie: “Personen die gewond geraakt zijn door clusterbommen moeten dringende hulp kunnen krijgen en ze mogen niet zoals ik achtergelaten worden in een ziekenhuis om te sterven, totdat mijn vader me redde.”

Met een blik op de bepalingen rond slachtoffersteun in het Verdrag inzake clustermunitie (CCM) besluit Markus Reiterer:

“… the victim assistance package establishes the CCM as a unique international instrument: an international agreement that focuses on the suffering caused by a weapon and tries to address this suffering comprehensively not only through measures of disarmament or clearance, but also through holistically attempting to improve the lives of those who have fallen victim to that weapon by enabling them to participate as full and productive members in the social and economic life of their communities. In doing so, the CCM places central importance on the human and humanitarian aspects related to a particular weapon. It not only addresses the technical and military side of the weapon’s use, but also the human cost associated with it, and thereby has become a model for a new kind of treaty, which could be labelled ‘humanitarian disarmament’.”

11. Weerstaan aan de druk van de VS

De druk van de VS op de bondgenoten tijdens de onderhandelingen in Dublin was groot. Sommigen waren bezorgd om hun verdere deelname aan operaties met de VS. Wat indien de VS, dat geen verdragspartij is, clustermunitie zou gebruiken? Wie zou verantwoordelijk zijn? Artikel 21 geeft het antwoord. Het maakt het verdragspartijen mogelijk om een alliantie aan te gaan met potentiële gebruikers van clustermunitie, maar het neutraliseert het verbod niet. Artikel 1 verbiedt elke verdragspartij wat verboden is “te steunen, aan te moedigen of derden ertoe aan te zetten”. Artikel 21 zou dus geen zorgen mogen baren. Toch blijft de coalitie hier terecht waakzaam.

In Dublin bleek echter het spontane lobbywerk van de “Ban Advocates” werkzamer dan deze van het Witte Huis. Een belangwekkende open brief van John S. Duncan, Brits diplomaat, gericht aan de “Ban Advocates” op 30 mei 2008, de laatste dag van de onderhandelingen in Dublin, spreekt boekdelen:

“During the 1999 Kosovo Campaign … I was unaware of the terrible post conflict effects of cluster munitions … I hope that the draft convention that we will adopt today and the contribution I have been able to make to achieving this historic goal to ban these arms that cause unacceptable harm will serve to redress the balance; so that in future civilians will not have to suffer the losses and injuries that you and your families have had to endure. … I have been inspired by your fortitude and good humour in the face of adversity and wish you all the best for the future.”

Het Verenigd Koninkrijk besliste op het laatste moment het verdrag te aanvaarden.

Ook Afghanistan kreeg een “Ban Advocate” op bezoek. De jonge Afghaan Soraj Gulam Habib, die beide benen verloor aan een clusterbom in een park, bracht blijkbaar een ommekeer teweeg. Hij vroeg de Afghaanse minister van Buitenlandse Zaken op de man af wat hij zou doen als hij zijn zoon zou zijn. Daarop besliste de minister de president te bellen en de ochtend nadien kon hij - tot vreugde van de hele vergadering - aankondigen dat Afghanistan het verdrag zou ondertekenen. De staande ovatie die de “Ban Advocates” kregen op het einde van de Osloconferentie in 2008 illustreert de erkentelijkheid van de staten voor hun onvervangbare bijdrage.

Besluit

De beide verdragen betekenen een wezenlijke stap voorwaarts in het internationaal humanitair recht. De beide processen zijn gevoerd vanuit de gedachte dat niet de verbetering van het wapenarsenaal, maar de verbetering van de mensheid het doel was. Er kan in de toekomst geen ontwapeningsverdrag meer worden gesloten zonder oog voor de slachtoffers. Er kan geen humanitair verdrag meer worden gesloten zonder de inbreng van de betrokkenen. Het proces van Ottawa was uniek, historisch en baanbrekend en dat van Oslo was opnieuw grensverleggend en een mijlpaal voor de slachtoffers. Slachtofferondersteuning heeft zijn plaats gekregen in internationale verdragen. De implementatie van de verdragen kan niet zonder de medewerking van de slachtoffers: van de pen tot de prothese, van het plan tot de evaluatie. Het Verdrag inzake clustermunitie kan als model dienen voor andere verdragen; de “Ban Advocates” kunnen dit zijn voor andere processen. Voor de universalisering en implementatie van beide verdragen blijft het engagement van het unieke partnerschap tussen regeringen, middenveld en slachtoffers noodzakelijk.

Hildegarde Vansintjan , Handicap International